Jurisprudência
Ac. TC 197/2023 (Série I), de 18-04-2023
Tribunal Constitucional
2023-05-10 / 14:10
10-05-2023
Arrendamento apoiado para habitação
Inconstitucionalidade com força obrigatória geral
Violação do disposto no n.º 5 do artigo 112.º (Atos normativos) da Constituição
Lei n.º 81/2014, de 19-12: artigo 2.º, n.ºs 4 e 5 (redação da Lei n.º 32/2016, de 24-08)
(1) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 197/2023 (Série I), de 18 de abril de 2023 / TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. - Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos n.ºs 4 e 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na redação da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto (Novo regime do arrendamento apoiado para habitação); não toma conhecimento, por inutilidade superveniente, do pedido de apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma jurídica regulamentar, constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento do Regime de Acesso, Atribuição e Gestão do Parque Habitacional do Município de Tavira, entretanto revogada. Diário da República. - Série I - n.º 90 (13-04-2023), p. 25 - 56.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 197/2023
Processo n.º 401/20
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I - Relatório
1 - A Procuradora-Geral da República requereu, ao abrigo da competência que lhe é conferida pela alínea a) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) e pela alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º do Estatuto do Ministério Público (aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, alterada pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março), a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma jurídica legal constante das disposições conjugadas dos n.ºs 4 e 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na redação da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto; e, ainda, a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma jurídica regulamentar constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea b), do "Regulamento do Regime de Acesso, Atribuição e Gestão do Parque Habitacional do Município de Tavira", aprovado por deliberação de 29 de fevereiro de 2016, da Assembleia Municipal de Tavira.
2 - O fundamento do pedido radica na desconformidade «da norma jurídica legal constante das disposições conjugadas dos n.ºs 4 e 5, do artigo 2.º (Âmbito), da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na redação da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto», com «a proibição constitucional de emissão de habilitação legal para editar regulamentos municipais autorizados (ou delegados), modificativos ou integrativos, em matéria reservada à lei parlamentar», o que implicará a sua inconstitucionalidade material, em face dos artigos 111.º, n.º 2 e 112.º, n.º 5, da CRP; e no desrespeito, por parte da «norma jurídica regulamentar, municipal, constante do artigo 15.º (Causas de improcedência liminar da candidatura), n.º 1, alínea b), do RRAAGPH, aprovado por deliberação de 29 de fevereiro de 2016, da Assembleia Municipal de Tavira», dos artigos 2.º, 3.º, n.º 3, 18.º, n.º 2, 65.º, n.º 3, l.ª parte, 112.º, n.º 5, e 241.º, todos da CRP, «por consagrar uma condição regulamentar de prévia residência no "concelho de Tavira há, pelo menos, 5 anos"», a qual «tem caráter modificativo, excessivo e restritivo dos pressupostos legais do "direito de acesso à atribuição de habitações em regime de arrendamento apoiado", estabelecidos nos artigos 5.º, n.º 1 e 6.º, n.ºs 1 a 4, da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro (ulteriormente alterada e republicada pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto), assumindo assim prerrogativas que são do domínio reservado da lei parlamentar», o que implica a sua inconstitucionalidade material ou orgânica (itálicos no pedido).
Vem ainda peticionada a restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade, de modo a que os mesmos se produzam apenas retrospetivamente, a partir da publicação no jornal oficial da "decisão limitativa" a proferir nos autos, e sem eficácia repristinatória (cf. artigo 282.º, n.º 4, da CRP).
...
Prever a possibilidade de adaptação da lei através de regulamento, não é senão habilitar as regiões autónomas e as autarquias locais a aprovarem regulamentos modificativos capazes de alterar e, consequentemente, revogar os preceitos normativos previstos na lei, pelo que se considera que a redação conjugada dos n.os 4 e 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, na redação dada pela Lei n.º 32/2016, é inconstitucional, consubstanciando uma violação do disposto no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição.
Não se trata, assim, de um vício formal ou procedimental, uma vez que é o próprio conteúdo das normas em apreço - por violar uma norma relativa ao teor dos atos legislativos - que é contrário à norma constitucional, pelo que se considera que tal vício configura uma inconstitucionalidade material: como ficou dito no Acórdão n.º 289/2004, «é o legislador que é destinatário da proibição constante do n.º 6 [atual n.º 5] do artigo 112.º da Constituição, como tem sido afirmado em jurisprudência uniforme deste Tribunal», pelo que «o que importa determinar é se a norma legislativa confere a um ato regulamentar uma força jurídica equivalente à da lei e, por isso, padece do vício de inconstitucionalidade». O que deve ser articulado com a ideia, também desde há muito plasmada na jurisprudência deste Tribunal, segundo a qual a regra constitucional em apreço «não é uma regra respeitante à competência e forma dos actos normativos, mas sim uma norma relativa ao conteúdo dos atos legislativos. Ela proíbe que os diplomas legislativos autorizem a sua revogação, modificação, interpretação ou integração, ou a suspensão da sua eficácia, por ato não legislativo, designadamente por via de regulamento. Uma norma legal que contrarie tal preceito será materialmente inconstitucional» (Acórdão n.º 303/85, ponto 2.2., itálicos nossos).
Em suma: os parâmetros de constitucionalidade convocados pela requerente com vista à declaração de inconstitucionalidade das normas sindicadas, se perecem em relação a uma eventual violação da reserva de Estado e do princípio da indisponibilidade de competências - por nós afastados - devem vingar no tocante à argumentação que encontra arrimo na violação do princípio da reserva da lei.
10 - Ainda antes de nos debruçarmos sobre o pedido formulado em relação ao Regulamento do Regime de Acesso, Atribuição e Gestão do Parque Habitacional de Tavira (doravante, Regulamento ou RRAAGPH), uma última nota: as normas sindicadas deste Regulamento permitem precisamente aquilatar os riscos que as normas legais impugnadas comportam, na medida em que "autorizam" a edição de regulamentos autónomos, em contradição com regras jurídico-constitucionais relativas à reserva de lei.
Isto é, o pedido, ao ser dirigido contra normas regulamentares de um município - entretanto revogadas, como veremos de seguida - apresenta-nos uma concretização dos preceitos legais sindicados que demonstram que a ofensa ao direito fundamental à habitação não é meramente potencial, mas real, ao dar-se a possibilidade às regiões autónomas e aos municípios de, no uso do seu poder regulamentar, modificarem a lei que disciplina o regime do arrendamento apoiado para habitação.
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III - Decisão
Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide:
a) Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos n.ºs 4 e 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na redação da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, por violação do disposto no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição;
b) Não tomar conhecimento, por inutilidade superveniente, do pedido de apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma jurídica regulamentar, constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento do Regime de Acesso, Atribuição e Gestão do Parque Habitacional do Município de Tavira, entretanto revogada; e
c) Ressalvar, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, por motivos de segurança jurídica, os efeitos produzidos até à publicação do Acórdão no Diário da República pelas normas declaradas inconstitucionais na alínea a).
Lisboa, 18 de abril de 2023. - José Eduardo Figueiredo Dias - Maria Benedita Urbano - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão (com declaração de voto) - José João Abrantes - José Teles Pereira - Pedro Machete - Mariana Canotilho (vencida, no essencial, pelas razões constantes da declaração de voto da Senhora Conselheira Assunção Raimundo) - Lino Rodrigues Ribeiro (Vencido, conforme declaração junta) - António José da Ascensão Ramos [vencido quanto à alínea a), pelas razões constantes da declaração de voto da Senhora Conselheira Assunção Raimundo] - Assunção Raimundo [vencida quanto a alínea a) do dispositivo nos termos da declaração de voto que junto] - João Pedro Caupers.
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116440387
(2) Decreto de aprovação da Constituição, de 10 de abril de 1976 / Presidência da República. - Aprova a Constituição da República Portuguesa.Diário da República. - Série I - n.º 86 (10-04-1976), p. 738 - 775. Versão Consolidada.
Constituição da República Portuguesa
Artigo 112.º
(Atos normativos)
1. São atos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
2. As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.
3. Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.
4. Os decretos legislativos têm âmbito regional e versam sobre matérias enunciadas no estatuto político-administrativo da respetiva região autónoma que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem prejuízo do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 227.º
5. Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.
6. Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes.
7. Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão;
8. A transposição de atos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto legislativo regional.
(2)Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro / Assembleia da República. - Estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação e revoga a Lei n.º 21/2009, de 20 de maio, e os Decretos-Leis n.ºs 608/73, de 14 de novembro, e 166/93, de 7 de maio. Diário da República. - Série I - n.º 90 (19-12-2014), p. 6167 - 6175. Versão Consolidada
(3)Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto / Assembleia da República. - Primeira alteração à Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, que «estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação e revoga a Lei n.º 21/2009, de 20 de maio, e os Decretos-Leis n.os 608/73, de 14 de novembro, e 166/93, de 7 de maio». Diário da República. - Série I - n.º 90 (24-08-2016), p. 2860 - 2874.
Artigo 2.º
Alteração à Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro
Os artigos 2.º, 3.º, 6.º, 12.º, 15.º, 17.º, 18.º, 19.º, 20.º, 23.º, 24.º, 25.º, 26.º, 27.º, 28.º, 29.º, 30.º, 31.º, 32.º, 34.º, 35.º e 37.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, passam a ter a seguinte redação:
«Artigo 2.º
[...]
1 - ... 2 - ... 3 - ...
4 - No quadro da autonomia das regiões autónomas e das autarquias locais, podem estas aprovar regulamentação própria visando adaptar a presente lei às realidades física e social existentes nos bairros e habitações de que são proprietárias.
5 - O disposto no número anterior não pode conduzir à definição de normas regulamentares menos favoráveis para os arrendatários, quer quanto ao cálculo do valor de rendas, quer quanto às garantias de manutenção do contrato de arrendamento.
Artigo 40.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no primeiro dia do terceiro mês seguinte ao da sua publicação.
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2023-05-11 / 18:50