Revista da Ordem
dos Advogados

Pelo Dr. Joaquim Pires de Lima

O exercício do direito de queixa perante o Tribunal Europeu e o esgotamento dos meios internos

1.1 — O direito de queixa individual previsto no artigo 34.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem está subordinado ao esgotamento dos meios de defesa internos contra a violação dos direitos, nos termos do artigo 35.° da Convenção, o que significa que, para além de outras condições de admissibilidade, a queixa ao Tribunal Europeu só é admissível se o queixoso usou sem êxito os recursos da lei interna para pôr termo à violação do seu direito e obter a justa compensação pelo dano resultante dessa violação.

1.2 — Relativamente ás violações do direito à justiça em prazo razoável, mais vulgarmente referidas como atrasos da justiça, o T.E. vinha considerando, na sua jurisprudência, relativamente ao Estado português, que não havia vias de recurso internas a esgotar, pelo que, qualquer queixa individual podia ser directamente apresentada no Tribunal Europeu contra o Estado, logo que fosse imputável às autoridades a ofensa daquele direito, consagrado no artigo 6.° (§ 1.°) da Convenção.

Efectivamente, desde o caso “Guincho”, em que Portugal sofreu a primeira condenação no T.E., ao longo de quase vinte anos, a jurisprudência do T.E. tem sido constante no sentido de considerar que não há meios internos eficazes e não temerários que permitam ao cidadão português reagir contra o deficiente funcionamento da administração da justiça.

Esta posição do Tribunal Europeu, que já era assumida na extinta Comissão Europeia dos Direitos do Homem, significava que, para as instâncias judiciais do Conselho da Europa, a lei portuguesa, na sua aplicação pelos tribunais, e mesmo na mais corrente interpretação doutrinal, não garantia o reconhecimento da responsabilidade civil extracontratual do Estado em termos objectivos, traduzida na “faute de service” e também não assegurava ao cidadão uma indemnização por violação do direito à justiça em prazo razoável.

Não havendo meios idóneos de responsabilizar o Estado pelos atrasos da justiça resultantes do deficiente funcionamento da administração, e sendo os juízes irresponsáveis, o T.E. sempre acolheu as queixas individuais directamente contra Portugal, sem exigir sequer aos queixosos que tentassem demandar o Estado nos tribunais internos, antes de formularem as queixas internacionais.

O significado da decisão do T.E. para o Estado português

2.1 — Esta regra jurisprudencial não valia só para o direito à justiça em prazo razoável, nem valia apenas contra o Estado português.

Todos os direitos que integram o artigo 6.° (§ 1.°) da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e que se traduzem no direito de acesso à justiça, como o direito ao processo equitativo (igualdade de armas) ou ao tribunal independente, tinham o mesmo tratamento jurisprudencial já referido.

Por outro lado, o Tribunal Europeu (tal como a extinta Comissão) considerava, até há pouco tempo que nenhum Estado do Conselho da Europa garantia meios internos idóneos aos seus cidadãos para responsabilizarem os próprios Estados por atrasos da justiça.

Curiosamente, foi a França o primeiro Estado que foi reconhecido pelo Tribunal Europeu como garantindo aos cidadãos meios legais válidos e adequados, com relativa eficácia comprovada nos tribunais internos e com grande certeza teórica (sem discussão doutrinal) para responsabilizarem o seu Estado por atraso não razoável da justiça.

Isto só sucedeu em 12 de Junho de 2001, com a decisão do Caso Giummarra.
Mesmo essa decisão comprova que só a partir de 1999 é que os tribunais Franceses começaram a condenar o próprio Estado por violação do direito à justiça em prazo razoável.

Hoje, no conjunto dos quarenta e cinco Estados do Conselho da Europa, Portugal deverá ser o quarto Estado (depois da França, Espanha e Croácia) que o Tribunal Europeu considerou ter um sistema legal e uma prática jurisprudencial susceptíveis de garantirem aos cidadãos meios de responsabilizar o Estado nos seus próprios tribunais internos pelos atrasos não razoáveis da justiça.

2.2 — Isto permite afirmar que a decisão do T.E. que julgou inadmissível a queixa de Maria de Lurdes Torrado contra Portugal, por não terem sido esgotados os meios internos, significa uma “viragem” na jurisprudência do T.E. em relação a Portugal, que credibiliza a legislação e os tribunais portugueses, prestigiando-os internacionalmente e considerando-os aptos a garantirem aos cidadãos o efectivo e completo exercício do direito de acesso à justiça, através da responsabilização do próprio Estado pelos atrasos não razoáveis de justiça.

O Tribunal Europeu reconhece que o Estado português está em condições de se auto-censurar ou auto-responsabilizar perante os cidadãos que forem vítimas de violação do direito à justiça em prazo razoável.

O Tribunal Europeu, com base em quatro decisões dos tribunais administrativos, condenatórias do Estado português por atrasos da justiça, e em dezassete processos judiciais pendentes contra o Estado com o mesmo fundamento, considerou que a prática recente permite confiar aos tribunais administrativos portugueses o julgamento do Estado, mesmo com base em legislação obsoleta.

Para o Tribunal Europeu basta a tendência jurisprudencial, a existência de uma Constituição da República que consagra o direito de acesso à justiça e a responsabilidade do Estado por ofensa dos direitos fundamentais (artigos 20.° e 22.°) e a vontade legislativa que aponta para o esclarecimento expresso e a curto prazo das dúvidas sobre a responsabilidade do Estado pelo deficiente funcionamento da administração, para que os cidadãos devam confiar nos tribunais internos, a partir de agora e em primeira mão, as questões relativas à responsabilidade por atraso da justiça.

Mas o Tribunal Europeu não dá crédito ilimitado ao Estado português e aos tribunais internos e, numa atitude pedagógica, previne que a acção de responsabilidade (meio interno a esgotar) para ser meio idóneo e eficaz, deve processar-se em prazo razoável…

O significado da decisão para o funcionamento do T.E.

3 — Se a decisão do T.E. em análise tem o mérito de reconhecer a maturidade do nosso sistema legal e jurisdicional, e permite pôr à prova a eficácia dos tribunais internos e a sua independência e capacidade de auto-censura, seriamos ingénuos se aceitassemos que esta decisão do T.E. assenta apenas no crédito que lhe merecem as leis e os tribunais portugueses.

O Tribunal Europeu dos Direitos do Ilomem não funciona como instância de recurso destinada a reapreciar, alterar ou revogar as decisões internas, sendo certo que, em muitos casos, pode pôr termo a situações geradas por decisões judiciais ou administrativas internas ofensivas dos direitos da Convenção.

Por via de regra as decisões do Tribunal Europeu que reconhecem a violação de um direito protegido pela Convenção são proferidas quando já se consumou a violação e, além de valerem como censura ao Estado violador, visam condenar o Estado a compensar, muitas vezes simbolicamente, o dano causado ao queixoso.

A função do T.E. não se esgota aqui, já que a sua jurisprudência vem contribuindo decisivamente para o aperfeiçoamento das leis e da justiça de cada Estado membro do Conselho da Europa, no que respeita à protecção dos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos.

Em termos processuais, até 1998, todas as queixas individuais passavam por uma Comissão (Comissão Europeia dos Direitos do Homem), que decidia da admissibilidade e que fazia a rigorosa triagem das que mereciam ser decididas pelo Tribunal Europeu.

Quando a Comissão foi extinta, o Tribunal Europeu passou a receber directamente todas as queixas e a decidir a questão prévia da admissibilidade.

Esta inovação, acrescida do aumento do número dos Estados membros do Conselho da Europa e do aumento subsequente do número de queixas individuais, levou o Tribunal Europeu à contingência de violar, ele próprio, constantemente, o direito à justiça em prazo razoável.

Vinte e oito meses foi o tempo que o T.E. tardou a proferir a decisão sobre a questão prévia da admissibilidade no caso Torrado (caso em análise).

Quer isto dizer que, por razões de quase sobrevivência, o Tribunal Europeu tem necessidade de confiar aos Estados (a cada Estado do Conselho da Europa) certas funções da extinta Comissão Europeia, delegando neles a missão de decidirem a existência das violações da Convenção e de “se condenarem”, quando responsáveis por tais violações.

Esta manifestação de confiança do T.E. na justiça interna portuguesa não é só ditada pelo mérito do Estado português e dos tribunais internos.

Há na decisão em apreciação um meio de aliviar as tarefas do Tribunal Europeu, cujos processos por atraso da justiça representam mais de 80% do total das queixas individuais.

Mesmo assim, a decisão tem a vantagem de permitir ao Tribunal Europeu dedicar a sua atenção a casos mais graves de violação dos direitos humanos, sem que, como adiante se verá, deixe de poder vir a condenar os Estados, v.g. o Estado português, por violação do direito à justiça em prazo razoável.

Aspectos negativos da decisão do T.E.

4 — Do que ficou exposto e do teor da própria decisão transcrita resultam alguns aspectos menos positivos e até inconvenientes para a defesa do direito de acesso à justiça do cidadão português, mais especificamente, do direito à justiça em prazo razoável.

4.1.1 — Desde logo, a fundamentação da decisão merece alguma crítica no que respeita ao juízo emitido sobre a actual legislação portuguesa e a solução que nela têm as questões da responsabilidade civil extracontratual do Estado e da jurisdição materialmente competente para julgar o Estado pelos atrasos da justiça.

Com efeito, a decisão louva-se no facto de, a partir de 1989, os tribunais administrativos portugueses terem proferido quatro decisões condenatórias do Estado português, por violação do direito à justiça em prazo razoável, com base no Decreto Lei n.° 48.051, de 21.11.1967.

E evidente que nenhuma decisão interna, das quatro que se conhecem e que o T.E. refere, fundamenta a condenação do Estado apenas no diploma legal de 1967, mas no artigo 6.° da Convenção Europeia e na própria Constituição e na doutrina.

Mas o T.E. sabe que a lei ordinária vigente não garante de modo indiscutível a responsabilidade objectiva do Estado por mau funcionamento da Administração, nem consagra expressamente a responsabilidade do Estado por actos de jurisdição.

Tanto assim é que o projecto de lei n.° 148/IX, de 21 de Novembro de 2002, reproduzindo a proposta de lei n.° 95/VIII, de Julho de 2001, além de revogar o Dec.-Lei n.° 48.051, de 1967, afirma no seu preâmbulo que é a primeira vez que se consagra na lei a responsabilidade do Estado por acto jurisdicional e por “faute de service”.

Ora, o projecto de lei em causa, citado na decisão do T.E., embora aprovado na generalidade pela A.R., não está em vigor, nem se sabe quando será publicado e em que versão.

Por outro lado, ainda não está em vigor a Lei n.° 13/2000, que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e que só entrará em vigor em Janeiro de 2004, o que vale por dizer que só então é que a questão da competência material dos tribunais para julgarem o Estado ficará esclarecida.

Até lá, vale a prática, a doutrina e certo compromisso recente assumido pela magistratura do M.° P.°, que deixou de contestar a competência dos tribunais administrativos.

Bastará que se suscite em concreto a dúvida sobre se o atraso de justiça resulta da má gestão ou se traduz em acto de jurisdição, para que se possa questionar qual o tribunal competente para julgar o Estado.

Por outro lado, o artigo 22.° da C.R.P., ao consagrar a responsabilidade solidária do Estado com os funcionários, permite que se lancem dúvidas sobre se aquela responsabilidade implica o acto ilícito e culposo do titular do órgão do Estado.

Em suma: a lei interna actual não dá ao cidadão um meio seguro de exercer o seu direito de acesso à justiça e, menos ainda, de responsabilizar o Estado, mas estão à vista “melhores dias” e o T.E., com esta decisão, deu coragem aos nossos tribunais para condenarem o Estado, quando for justo, seguindo o exemplo da jurisprudência do próprio Tribunal Europeu.

4.1.2 — Mais fraca terá sido a fundamentação da decisão do T.E. quando aponta para os exemplos práticos da nossa jurisprudência.

Nesse ponto, fazendo um balanço muito resumido do material analisado no processo perante o Tribunal Europeu, pode afirmar-se que desde 1989 (não há qualquer decisão judicial interna anterior) houve 25 acções movidas por cidadãos contra o Estado, nos tribunais administrativos de Círculo, por alegada violação do direito à justiça em prazo razoável.

Dessas 25 acções sabe-se o resultado de 8 processos, que tiveram decisão definitiva e se saldaram por 4 condenações e outras tantas absolvições do Estado.

Dos 17 processos pendentes, um é de 1995, um de 1997, um de 1999, cinco de 2000, quatro de 2001 e cinco de 2002.

Se tomarmos em conta que um dos quatro casos de condenação do Estado findou na primeira instância sem contestação do réu, parece evidente que há falta de experiência em relação à idoneidade ou eficácia das vias de recurso internas, ao dispor do cidadão, vítima de ofensa do seu direito à justiça em prazo razoável.

Dito de outro modo, os meios existem, mas são poucos ou não foram suficientemente testados.
Do que conhecemos das decisões internas condenatórias do Estado, elas parecem resultar muito mais da coragem e do excepcional espírito de justiça dos magistrados, do que de uma relativamente indiscutível base legal e doutrinária.

4.2.1 — Na sequência da crítica formulada no ponto anterior, podemos afirmar que não estamos seguros de que a decisão do T.E. sob análise não possa conduzir a uma certa “regionalização” da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, em função dos tribunais internos que aplicam as suas normas, interpretam os seus conceitos e fazem valer os seus próprios critérios na definição dos direitos convencionais.

Com efeito, o conceito de “direito à justiça em prazo razoável” adoptado há 53 anos pelo T.E. supõe que todo o cidadão têm direito a ver julgada a sua causa em prazo razoável, ainda que a decisão lhe seja desfavorável.

Temos as maiores dúvidas de que algum tribunal interno aceite este conceito para condenar o Estado, se, por exemplo, um cidadão tiver aguardado cinco, dez ou quinze anos por uma decisão desfavorável do tribunal português.

De resto, até hoje, nenhum cidadão português teve a “ousadia” de pedir uma indemnização ao Estado por ter perdido uma acção judicial em prazo excessivo.

Mas, a verdade é que essa ousadia se impõe e que os tribunais têm que estar preparados para perceber que o artigo 6.° (§ 1.°) da Convenção consagra o direito a uma decisão, seja ela favorável ou desfavorável, em prazo razoável.

4.2.2 — Uma das questões colocadas pelo T.E. às partes no julgamento do caso Torrado, que determinou a decisão em apreciação, foi a de saber se em Portugal os tribunais aceitavam, que em processo pendente, um cidadão instaurasse acção contra o Estado por excessiva morosidade.

Os casos (25) que se conhecem nos nossos tribunais referem-se apenas a acções de responsabilidade propostas contra o Estado após decisão definitiva da causa em que foi alegadamente violado o direito à justiça em prazo razoável.

Não há notícia de uma só acção fundada em demora excessiva de processo pendente, embora haja notícia de saneadores que tardaram dois e três anos e de sentenças proferidas dois anos após a leitura das respostas aos quesitos…

O T.E. confiou que, apesar da ausência de uma experiência jurisprudencial interna, o exemplo da jurisprudência europeia e a cultura daí resultante eram garantias de que os tribunais internos acolhiam o direito à justiça em prazo razoável, mesmo em processos não findos.

Contudo, o Estado português já sustentou no T.E. a distinção entre prazo e ritmo do processo, considerando que só poderia aferir-se a violação do direito à justiça em prazo razoável em processo findo.

Na tese do então representante do Governo português (Caso Guincho), se um processo levasse em média a ser julgado quatro anos na Comarca de Lisboa, podia estar parado dois ou três anos e recuperar num só ano o tempo perdido.

Esta tese não foi nunca levada a sério pelas instâncias de Estrasburgo e foi abandonada mais tarde, já que, com ela, se admitia como critério da “razoabilidade” do prazo da justiça um factor regional — o tempo médio de um processo em certo tribunal — que levaria à regionalização da Convenção Europeia.

4.3 — O tribunal Europeu, na sua decisão de 22.5.2003, no caso Torrado, preveniu que as acções internas de responsabilidade, instauradas contra o Estado, por violação do direito à justiça em prazo razoável, não podiam ser demoradas, sob pena de se tornarem meios ineficazes e, portanto, inexigíveis.

Também aqui o T.E. deu um voto de esperança na justiça interna de Portugal, mas fê-lo sem fundamento e, ainda por cima, contrariando a realidade demonstrada no próprio processo de Estrasburgo.

Na verdade, nos quatro processos internos que terminaram com a condenação do Estado foi sempre ultrapassado o prazo do processo que deu causa à acção de responsabilidade e nos dezassete processos de responsabilização ainda pendentes, embora não se conheça a causa, não há um só que tenha andamento razoável, de acordo com os critérios da jurisprudência do Tribunal Europeu.

Há acções de responsabilidade contra o Estado, determinadas por ofensa do direito à justiça em prazo razoável, que estão pendentes há 8 anos, em recurso no S.T.A., mas também as há que aguardam há 3 anos o saneador, e que esperam o julgamento há 6 anos na 1.a instância.

Não é impossível que a decisão do T.E. tenha efeitos benéficos para a justiça interna e para os cidadãos e permita corrigir os vícios apontados; a questão que se coloca é a de saber se os tribunais têm os meios para corrigir tudo o que está mal na Justiça e, sobretudo, o que determina os atrasos não razoáveis dos processos.

4.4 — Um inconveniente que resulta da decisão do T.E. é a natureza e a avaliação do dano causado pela violação do direito à justiça em prazo razoável.

Em regra, o Tribunal Europeu dá particular relevo nestes casos ao dano moral e resulta da sua jurisprudência mais recente que, mesmo quando é estabelecido um acordo entre o queixoso e o Estado, as indemnizações nunca ficam aquem dos 2.000 euros e, por via de regra atingem os 5.000 e 6.000 euros.

Do que sabemos da jurisprudência interna, é dado especial relevo ao dano material, que nem sempre é de prova fácil, sobretudo se atendermos às exigências da teoria da causalidade adequada.

Quanto ao dano moral, toda a gente sabe que tem um valor reduzido para os nossos tribunais e não há uma cultura jurídica que permita acreditar que os tribunais internos vão dar particular dignidade ao direito à justiça em prazo razoável.

A única decisão interna que conhecemos nesta matéria, atribuiu uma indemnização de 500 euros por dano moral ao cidadão queixoso.

É possível que as coisas evoluam, mas por agora temos que considerar que esta decisão do T.E. sê traduziu em elevada poupança de despesas para o Estado português.

4.5 — Mais inconveniente, ainda, para o cidadão português é a decisão em análise, se considerarmos que os processos por atrasos de justiça no Tribunal Europeu sãogratuitos e decorrem normalmente através de correspondência, sem audiência pública e sem a presença das partes.

A partir de agora, o cidadão que se considerar ofendido no seu direito à justiça em prazo razoável terá que instaurar uma acção judicial nos tribunais administrativos de círculo, constituindo advogado e suportando custas judiciais.

Quem conheça as normas do Apoio Judiciário, a tramitação do respectivo processo e a entidade que decide em primeira instância tal matéria, sabe bem que são limitadas as condições de acesso a tal benefício.

Tanto basta para desmotivar os cidadãos a reagir no foro interno contra os atrasos da justiça.
Contudo, uma vez que o Tribunal Europeu confiou na justiça portuguesa, bem podia o Estado, que está isento de custas, dispensar os cidadãos de custas nestes casos, nem que fosse em nome do princípio da igualdade de armas.

4.6 — Não podemos deixar de referir um último inconveniente do recurso aos meios internos, não já decorrente da decisão do T.E., más da própria orgânica dos nossos tribunais e do funcionamento deficiente da justiça.

É, sabido que os tribunais administrativos de círculo são aqueles onde é mais frequente e quase crónica a violação do direito à justiça em prazo razoável.

Sendo eles competentes para julgar o Estado por alegadas violações deste direito, será normal que ao violador venha a ser distribuída a acção de violação.

Até aqui não há nenhum alarme, pois as garantias processuais permitem resolver a questão.
Mas reconhecemos que é difícil á missão de um juiz que, ao julgar o Estado, está implicitamente a julgar a acção ou omissão de um colega do mesmo tribunal, eventualmente a censurá-lo e a censurar o funcionamento de todo o órgão de que é titular e co-responsável.

Formalmente, nada disto põe em causa a independência dos tribunais, mas será certamente pouco estimulante para o cidadão que se sinta com razão para demandar o Estado.

Esgotados os meios internos, Quid Juris?

5 — Esgotadas as vias de recurso internas, i.é, instaurada acção de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado por violação do direito à justiça em prazo razoável, uma vez verificados os demais pressupostos de admissibilidade da queixa individual perante o Tribunal Europeu previstos no artigo 35.° da Convenção, ainda é possível ao cidadão vítima de violação queixar-se ao T.E.?

Em nosso entender, e parece ser esse o entendimento que resulta da parte final da própria decisão em análise, se a acção de responsabilidade tiver uma duração não razoável ou estiver sem andamento normal, i.é, se houver no processo interno de responsábilização do Estado nova violação do direito à justiça em prazo razoável, se o cidadão-autor não for culpado do atraso, pode apresentar queixa directa ao Tribunal Europeu e, neste caso, a queixa não terá por objecto uma, mas duas violações sucessivas do artigo 6.° (§ 1.°) da Convenção.

Entretanto, a propositura da acção de responsabilidade contra o Estado, ou o uso da via de recurso interno, suspende o prazo de seis meses previsto no artigo 35.° da Convenção.

Neste caso, o meio interno veio a revelar-se ineficaz ou inidóneo para garantir a defesa do queixoso.
Em nossa opinião, é sempre possível a queixa individual perante o Tribunal Europeu por atraso excessivo da justiça, se a decisão interna da acção de responsabilidade contra o Estado foi proferida com preterição dos princípios e critérios adoptados pela jurisprudência do Tribunal Europeu na aplicação da norma do artigo 6.° (§ 1.°) da Convenção.

Assim, será admissível a queixa ao Tribunal Europeu se o tribunal interno apreciar a razoabilidade do prazo em função de outros critérios, que não sejam a complexidade da causa, a conduta das autoridades e a conduta do cidadão/queixoso, e adoptar critérios desculpabilizantes do mau funcionamento dos tribunais, como a acumulação de serviço ou a falta de juízes ou funcionários.

Será ainda admissível a queixa ao Tribunal Europeu, se a decisão da acção de responsabilidade se saldar pela violação grosseira dos princípios e das normas da Convenção, ou se traduzir numa indemnização manifestamente irrisória, equivalente ao desrespeito pela vítima da violação do direito à justiça.

Neste último caso, contudo, será preciso que a decisão interna revele escandalosa desconformidade com as normas e a jurisprudência da Convenção, já que o Tribunal Europeu não deve funcionar como instância de recurso na hierarquia dos nossos tribunais, e, em princípio, não tem que censurar a decisão interna que avalia o dano resultante do atraso excessivo de um processo.

6 — Como conclusão, deverá salientar-se que, apesar das críticas à decisão do T. E., ela representa um válido compromisso entre o Tribunal Europeu e o Estado português, que obriga o Estado a garantir a maior funcionalidade dos tribunais e obriga os tribunais internos a exercerem efectiva censura sobre todos os responsáveis pela administração da Justiça.

Se o compromisso for respeitado, daí resultarão vantagens, não só para o Tribunal Europeu e para o Estado português, mas também para os cidadãos.

Cascais, 8 de Junho de 2003.


Notas:

(1) N.T.: Trata-se de lapso. Quer-se dizer n.° 1 como resulta do texto transcrito.