Revista da Ordem
dos Advogados

Pelo Prof. Doutor Paulo de Pitta e Cunha

Com o colapso, em Dezembro de 2003, da Conferência Intergovernamental em que se visava a aprovação, com maior ou menor número de modificações, do projecto de Tratado dimanado da Convenção de Bruxelas, a qual se propunha introduzir uma “Constftuiçáo para a Europa” é de prever que se mantenham em vigor por mais tempo os actuais Tratados europeus — nomeadamente os Tratados da Comunidade Europeia e da União Europeia, ambas na versão decorrente do Tratado de Nice. E à revisão acordada no Conselho Europeu, reunido nessa cidade no final de 2000, que se reporta a presente análise.

Embora fosse de admitir que a ruptura se verificasse na fase das ratificações nacionais, mormente nas que se baseiam em referendos, não era previsível que a afirmação de divergências chegasse ao ponto de afundar a própria CIG.

Estamos na presença de um dos maiores fracassos da história da integração europeia — ligado a uma crise de confiança, que já se pressentia, e a uma onda de cepticismo quanto à subsistência do espírito europeu.

Mas o Tratado de Nice, pesem embora as muitas críticas que sobre ele impendem, e que o tornam no mal-amado dos Tratados europeus, assegura a continuidade do funcionamento institucional da União Europeia.

E de desejar que, como aconteceu em anteriores reveses, venha a ser superada aquela crise.
1. O Tratado de Nice, assinado em 26 de Fevereiro de 2001, introduziu importantes alterações na regulação da cooperação reforçada, que fora introduzida pelo Tratado de Amesterdão.

Nos domínios em que esta era já admitida (o primeiro e o terceiro pilares da União Europeia), foi suprimida a parte das correspondentes disposições em que era conferido aos Estados membros discordantes o direito de veto. Continua a ser possível levar o assunto ao Conselho Europeu, mas a deliberação cabe ao Conselho, que se pronuncia por maioria qualificada. Por outro lado, o número mínimo de países iniciadores de um processo de cooperação reforçada deixa de ser definido como constituindo a maioria dos Estados membros, apenas se exigindo a partir de agora que seja de oito Estados membros. Trata-se, é certo, da maioria, na composição actual da União, mas com os próximos alargamentos a nova versão do preceito virá permitir que a iniciativa passe a caber a uma minoria de Estados.

A principal inovação no domínio da cooperação reforçada reside em se ter admitido que o processo opere também no segundo pilar — política externa e de segurança comum —, no qual, pelo melindre da matéria, tocando o âmago da soberania, não se havia admitido no regime de Amesterdão a integração diferenciada. E foi a particular delicadeza das questões abordadas no âmbito da PESC que levou a revisão de Nice a submeter as decisões relativas à instituição de cooperação reforçada, neste domínio, precisamente à mesma condição de unanimidade que se suprimiu para os outros pilares.

Em síntese, a cooperação reforçada no Tratado de Nice aparece generalizada aos três pilares, passando a operar com mais flexibilidade no primeiro e no terceiro e sendo introduzida, com grande prudência, no segundo—onde, além do mais, explicitamente ficam excluídas do seu âmbito as questões com implicações militares ou no sector da defesa.

2. Foi no plano institucional que, na perspectiva do alargamento da União Europeia pela adesão dos doze países candidatos (dez estados da Europa Oriental e dois Estados insulares mediterrânicos), o Tratado de Nice trouxe as mais significativas modificações. Os aspectos focados, que se identificam com os chamados “left-overs” de Amesterdão, eram a ponderação de votos nas deliberações do Conselho e a composição da Comissão. As discussões em torno de ambas as questões reflectiram o confronto de posições entre os países grandes e os países médios e pequenos, o qual dominou as negociações do Conselho Europeu de Nice.

Os países grandes — Alemanha, França, Reino Unido e Itália, aos quais soube juntar-se a Espanha — estavam preocupados com o declínio da sua influência no Conselho, que resultaria das novas adesões, caso se mantivesse a chave de votação actualmente praticada. Os países médios e pequenos queriam sobretudo evitar que a Comissão deixasse de ter na sua composição nacionais de todos os Estados membros.

O resultado da revisão de Nice foi o estabelecimento de novas ponderações para as votações no Conselho, matéria em que os países grandes reforçaram o seu peso relativo — basta notar que os quatro maiores deterão, a partir de 1 de Janeiro de 2005, cada um deles 29 votos (e a Espanha, que regista a maior subida relativa, 27), enquanto Portugal, a Bélgica e a Grécia passaram a dispor de apenas 12 votos cada. Ou seja, os grandes praticamente triplicaram o número de votos que lhes estava atribuído (a Espanha mais do que triplicou o seu), ao passo que os citados países médios pouco mais do que duplicaram o respectivo número de votos. É deste resultado, entre outros aspectos, que decorre a imagem de um “directório” dos maiores países, imagem que explica a prevenção dos Estados médios e pequenos em relação à forma como vai evoluindo o processo de integração.

Sublinhe-se que a ponderação de votos no Conselho assume importância crucial em face da redução dos casos de votação por unanimidade e do alastramento das situações contempladas no Tratado em que a decisão é tomada por maioria qualificada.

Para as decisões por maioria qualificada, o número de votos que é necessário reunir (o qual, até ao presente, é de 62 num total de 87 votos) passa a ser de 169 num total de 237. É exigido que se verifique o voto em sentido favorável da maioria dos Estados membros se a propositura do acto couber à Comissão, e de dois terços nos restantes casos. E há ainda uma condição, que representou uma compensação dada à Alemanha por, a despeito de ter uma população significativamente superior à dos demais Estados grandes, não ter obtido o correspondente número de votos na ponderação atribuida. Trata-se da chamada “verificação demográfica” —verificação de que os Estados membros que compõem a maioria qualificada representam pelo menos 62% da população total da União. Esta condição, que tem como efeito impedir que a decisão seja adoptada, não opera por forma automática, devendo ser explicitamente solicitada pelo Estado membro interessado na sua aplicação. Foi prevista, em Declaração anexa ao Tratado, relativo ao alargamento da União Europeia, na qual se fixa a “posição comum” dos Estados membros a assumir nas conferências de adesão, que após a adesão do 27.° Estado (o que supõe a conclusão com êxito das negociações com os actuais doze candidatos), a atribuição de votos aos novos membros — fixando-se em 27 os da Polónia, dado que a sua população é sensivelmente da ordem da da Espanha, em 12 os da República Checa e da Hungria, em termos demográficos muito equiparadas a Portugal, à Bélgica e à Grécia. Isto, levará a que o “quorum” passe a ser de 255 em 345 (73, 91%).

Como já foi referido, aspecto significativo da revisão de Nice foi a redução dos domínios em que da votação por unanimidade no Conselho se passará à votação por maioria qualificada. Esta passagem opera por forma imediata (ou seja, a contar da entrada em vigor do Tratado de Nice), em cerca de duas dúzias de casos, cobrindo aspectos tão diferentes como a livre circulação dos cidadãos, a representação da Comunidade a nível internacional no âmbito da união económica e monetária, a conclusão de acordos internacionais relativos a ao comércio de serviços e a aspectos comerciais da propriedade intelectual, a cooperação com terceiros países, a nomeação do presidente e demais membros da Comissão.

Em alguns casos, a introdução de votação por maioria qualificada é diferida. É o caso da deliberação sobre as perspectivas financeiras plurianuais, em que, por insistência da Espanha, só a partir de 1 de Janeiro de 2007 será posto de lado o actual regime de voto unânime.

Estando o quadro geral de financiamento pelos fundos comunitários já fixado, com base na “Agenda 2000”, para o período 2000-2006, parece justificar-se o adiamento da introdução do novo sistema de votação nesta matéria para 2007.

A despeito do sensível alargamento do domínio da tomada de decisões por maioria qualificada, saliente-se que sectores muito importantes — como é o caso da política fiscal e de determinados aspectos da política social, designadamente a segurança social e a representação e defesa colectiva dos trabalhadores — não foram tocados por esta modificação, continuando submetidos ao regime de votação por unanimidade. Não é de surpreender que o Reino Unido se tenha distinguido na veemência da oposição à passagem, nestas áreas, à maioria qualificada.

No que respeita à composição da Comissão, o resultado das difíceis negociações na conferência intergovernamental que culminou com o Conselho Europeu de Nice foi a renúncia pelos maiores Estados ao segundo comissário que actualmente detêm (por vezes apresentada como compensando, de alguma forma, o acréscimo do seu poder de voto no Conselho), e a permanência da regra segundo a qual a Comissão é composta por nacionais de todos os Estados membros. Esta alteração operará a partir de 1 de Janeiro de 2005. Por se ter entendido que o alargamento do número de membros da Comissão, à medida que se efectivarem as novas adesões, impediria, a partir de determinado ponto, o eficaz funcionamento do orgão — o que é, aliás, discutível —, acordou-se que, a partir da adesão do vigésimo sétimo Estado membro, o número de comissários passará a ser inferior ao dos Estados, estabelecendo o Conselho, por unanimidade, um sistema de rotação paritário entre os Estados membros. A qualificação como “paritário” revela que, ao menos neste domínio, a igualdade dos Estados foi respeitada…

Nas negociações de Nice os membros da Comissão parecem ter sido encarados mais como representantes dos Estados de que são cidadãos do que como individualidades independentes, norteadas em exclusivo em função dos interesses da Comunidade, o que representa grave distorção da visão consagrada nos Tratados.

3. No que se refere à composição do Parlamento Europeu, os actuais Estados membros tiveram de renunciar, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2004, a certo número de eurodeputados — a fim de poder ter-se em conta o afluxo de representantes decorrente das adesões dos actuais países candidatos. Só o Luxemburgo e a Alemanha mantiveram as respectivas representações. No caso alemão, trata-se ainda de uma compensação para a aceitação de uma ponderação de votos no Conselho igual à de países com população substancialmente inferior — aceitação que terá resultado de obstinação da França, receosa de, ficando distanciada do primeiro país na ponderação dos votos, se ver relegada para uma segunda linha em termos de prestígio e de influência.

Passa a limitar-se a 737 (actualmente, 700) o número de membros do Parlamento Europeu.

4. O texto de Nice comporta alterações em matéria de nomeação da Comissão (deixam de ser os Governos dos Estados membros a designar por comum acordo a pessoa que pretendem nomear, passando a ser o Conselho, reunido a nível dos Chefes de Estado e do Governo, que se pronuncia sobre este assunto por maioria qualificada), e ainda quanto ao papel e atribuições do presidente da Comissão, o qual passa a definir as orientações políticas para actuação da instituição, reparte as competências entre os seus membros, e detém o poder de exigir a demissão de um membro da Comissão, mediante prévia aprovação pelo colégio dos comissários. Esteve presente, quanto a este último aspecto, a lembrança das vicissitudes por que passou a Comissão presidida Jacques Santer: na impossibilidade de poder suscitar-se o afastamento de um ou alguns comissários, e perante a iminência da aprovação pelo Parlamento Europeu de uma moção de censura atingindo colegialmente a instituição, veio a verificar-se a cessação colectiva de funções por parte da Comissão.

5. O Tratado de Nice trouxe profunda alteração do sistema jurisdicional comunitário. A missão, até agora atribuida por forma exclusiva ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de assegurar o respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado, passa a ser explicitamente reconhecida também ao Tribunal de Primeira Instância.

Este Tribunal adquire competência generalizada para o exame de recursos interpostos não só por pessoas físicas e jurídicas, mas também pelos Estados membros e instituições comunitárias. Por outro lado, podem agora ser agregadas ao Tribunal de Primeira Instância “câmaras jurisdicionais” para se ocuparem de assuntos específicos. O Tribunal poderá, assim, vir a assumir o carácter de uma segunda instância numa hierarquia, em três graus, dos tribunais comunitários.

Embora as questões prejudiciais continuem, em princípio, a caber na esfera de competência exclusiva do Tribunal de Justiça (visando-se uma interpretação uniforme do Direito Comunitário), é agora previsto que o Estatuto do Tribunal de Justiça possa atribuir à jurisdição de primeira instância a competência para questões prejudiciais em matérias específicas — podendo o Tribunal de Justiça proceder a reexame, se estiver em risco a unidade e coerência do direito comunitário.

O Tribunal de Primeira Instância passa, assim, a poder conhecer dos recursos de anulação e por omissão, e dos relativos ao ressarcimento de prejuízos derivados da responsabilidade extracontratual da Comunidade e a litígios entre esta e os seus agentes, e a sua esfera de acção poderá, como se viu, vir a abranger as próprias questões prejudiciais.

Mas os recursos por incumprimento (dirigidos contra os Estados membros) permanecem na exclusiva competência do Tribunal de Justiça.

6. O Tratado da União Europeia foi objecto de outras modificações aprovadas no Conselho Europeu de Nice. No que respeita ao domínio dos “princípios”, onde se contemplavam desde o Tratado de Amesterdão os casos de violação grave, Nice vem acrescentar a verificação, por maioria de 4/5 dos membros do Conselho, da existência de um risco evidente de violação grave. Este aditamento teve, sem dúvida, origem na situação que se verificou há pouco tempo no caso da Áustria, e em face da qual a União não dispunha de meios próprios de reacção. Mas adensa-se, até pela dificuldade de identificar o “risco evidente”, o perigo da intervenção da União Europeia na esfera interna dos Estados membros.

Aliás, na nova versão do n.° 1 do artigo 7.° o caso austríaco esteve sem dúvida presente, ao referir-se que o Conselho pode pedir a personalidades independentes a apresentação, dentro de um prazo razoável, de um relatório sobre a situação do Estado membro em questão. Foi precisamente este o meio utilizado para solucionar o imbróglio austríaco, permitindo aos catorze salvar a face ao porem de lado as sanções sem que, na realidade, algo tivesse mudado no panorama político do país visado.

No segundo pilar — esfera da PESC —, a assunção pela União Europeia de compromissos directos de defesa, designadamente sob a forma de constituição da prevista força militar autónoma, permitindo fazer face a crises internacionais, levou à reestruturação dos orgãos de comando (o Comité Político passando a designar-se Comité Político e de Segurança) e ao desaparecimento das referências à União da Europa Ocidental, até aqui qualificada como proporcionando à União o acesso a uma capacidade operacional, designadamente para missões de gestão de crises.

No terceiro pilar foi contemplada a extensão da cooperação em actividades judiciárias, sendo instituída a Unidade Europeia de Cooperação Judiciária (Eurojust).

O âmbito da competência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias sofreu ligeira ampliação, passando a abranger, além das disposições do Tratado da União Europeia já constantes da versão actual, a apreciação de litígios relativos à aplicação do preceito atinente ao risco de violação dos princípios em que se funda a União, mas só no que respeita às questões processuais.

Resulta esta limitação a aspectos adjectivos da circunstância de a verificação do risco de violação envolver apreciações de carácter político, para que o Tribunal de Justiça não está vocacionado.

7. Não tendo havido dificuldades em se operar a ratificação por via dos parlamentos nacionais, processo que foi seguido em catorze Estados membros, o Tratado de Nice foi objecto de inesperada rejeição por parte do eleitorado irlandês, no único caso em que a via utilizada foi o referendo.

Muito se discutiu sobre a motivação que terá levado a esta rejeição: falou-se da recusa em se aceitar a crescente inclusão de questões militares e de defesa nas competências da União, atenta a tradicional neutralidade da Irlanda; na perspectiva de perda do apoio dos fundos estruturais em face da entrada de grande número de Estados membros com níveis de desenvolvimento mais baixos; no desagrado que despertou a acentuação da divergência, em termos de poder, entre os grandes e os pequenos países; na preocupação pela progressiva perda da identidade nacional no quadro de um processo de integração cada vez mais absorvente. Ora, não sendo a Irlanda um país que, como a Dinamarca ou o Reino Unido, se tenha distinguido por posições anti-integracionistas, o resultado do referido referendo, a somar-se a outras situações em que, consultado o eleitorado sobre novos tratados europeus, a resposta terá sido negativa ou frouxamente positiva, traduz a existência de um desfasamento entre a opinião pública e a classe política, em termos de a primeira não acompanhar os avanços no sentido federalista que a segunda vai concedendo.

Tal como no caso da Dinamarca em relação ao Tratado de Maastricht, Nice foi objecto de um segundo referendo na Irlanda — realizado em 19 de Outubro de 2002. E também aqui o sinal se inverteu tendo, assim, desaparecido o obstáculo à entrada em vigor do novo Tratado. O que não se sabe é o que teria acontecido se a via do referendo tivesse sido adoptada no processo de ratificação de outros países, incluindo os grandes… A verdade é que a repetição dos referendos nos casos de haver, num primeiro, resultados negativos vem sendo praticada com êxito. Tratando-se, até agora, de pequenos países, dir-se-ia que se condescende em se lhes dar a oportunidade de corrigirem a posição assumida, como se o primeiro referendo não tivesse passado de mero exercício preparatório, que saiu errado…

Para a inversão do resultado terão contribuído, na Irlanda, a melhor apresentação dos argumentos pró-integração na segunda campanha, uma mais completa informação por parte do Governo, o peso do sentimento de culpa de, através da rejeição, se impedir a entrada dos países candidatos para a União, e o avolumar do receio das consequências políticas e económicas que teria para o país o seu distanciamento em relação ao processo de integração europeia.

8. Preocupação dominante da conferência intergovernamental que precedeu a aprovação do Tratado de Nice foi realizar as mutações institucionais indispensáveis ao funcionamento da União comportando os novos Estados membros. Sob este ponto de vista, ainda que ao preço de aumentar a desigualdade entre os grandes e os restantes, ou da acrescida complexidade das regras de votação no Conselho (que passam a supor a presença cumulativa de três exigências, constituindo o chamado “triple lock” —relativas à maioria dos Estados membros, ao apuramento da maioria qualificada com base nas novas ponderações dos votos, e à verificação demográfica), Nice terá atingido o seu objectivo, que era o de resolver os “left-overs” de Amesterdão.

Por outro lado, como ficou referido, as condições de recurso à cooperação reforçada tornaram-se mais maleáveis, o que deixa antever a superação da paralisação do funcionamento deste dispositivo, que parecia decorrer da fórmula de Amesterdão.

O abandono da regra da unanimidade em numerosas matérias constitui um sinal da gradual federalização que cada novo Tratado vai introduzindo no âmbito da União.

9. O Tratado de Nice não trouxe, porém, qualquer mudança fundamental na arquitectura da União Europeia ou nas relações de poder entre os seus orgãos. A estrutura em pilares e a respectiva caracterização não sofreram alterações. Os passos no sentido do reforço dos traços supranacionais, embora visíveis, não têm grande expressão. Como foi dito, em pontos nucleares, com a política fiscal ou a política social, a exigência de voto unânime no Conselho não cedeu.

As grandes questões em torno do futuro da integração europeia, de que avulta a discussão em torno da finalidade federal e da institucionalização, ficaram adiadas. Nice, tal como Amesterdão, ou como o Acto Único, longe de constituir marco fundamental no processo de integração, como foram Roma ou Maastricht, não passará provavelmente do rodapé nas páginas da futura história do movimento europeu.

Mas, havendo intervalos cada vez menores entre cada tratado e o anterior, não poderia razoavelmente esperar-se que fossem lançados grandes projectos integracionistas em cada novo tratado europeu…

10. Sob o ângulo da sistematização e da intelegibilidade dos tratados, Nice terá começado a destruir a arrumação que três anos antes fora conseguida em Amesterdão.

Foram muito numerosas as modificações introduzidas nos tratados, regressando-se ao expediente de numerar, com as siglas A, B, e seguintes, os novos artigos intercalados nos tratados (por exemplo, no Tratado da União Europeia a cooperação reforçada no âmbito da PESC foi responsável pela inserção dos artigos 27.°-A até 27.°-E; no Tratado da Comunidade Europeia, acrescentou-se, na parte III, um novo título XXI, epigrafado “Cooperação económica, financeira e técnica com terceiros países” (artigo 181.°-A).

11. Eis, em resumo, o conteúdo e as características de um Tratado europeu que, embora venha resolver, pelo menos a curto prazo, o problema institucional do alargamento da União Europeia, tem a marca de uma excessiva complexidade e falta de transparência, não contribuindo para aproximar a opinião pública dos progressos da construção jurídica da União Europeia.

O reconhecimento, pelos seus próprios autores, das insuficiências e da curteza de vistas do Tratado explica a Declaração a ele apensa sobre o futuro da União, apelando a “um debate mais amplo e aprofundado sobre o futuro da União Europeia”. Deste assunto se incumbiu o Conselho Europeu na sua reunião de Laeken/Bruxelas, em Dezembro de 2001, ao tomar a iniciativa de convocar uma “Convenção” para se abordarem os grandes temas de reflexão, previamente à convocação, em 2004, de uma nova conferência intergovernamental visando introduzir as correspondentes alterações nos Tratados europeus.

O Tratado de Nice admite, assim, a sua própria provisoriedade. E, ao incluir, entre os temas para uma próxima reflexão, a simplificação dos Tratados, “por forma a torná-los mais claros e mais compreensíveis”, deixa antever uma profunda reestruturação do ordenamento de base da União Europeia, por forma a se suplantar o emaranhado normativo em que ao texto de Roma se sobrepuseram, com visíveis dificuldades de articulação, os do Acto Único, de Maastricht, de Amesterdão e de Nice.

De resto, durante o período que mediou entre a rejeição da Irlanda e o segundo referendo nesse país, ter-se-á admitido que o Tratado de Nice não viesse a sair à luz, e que em tal circunstância poderia processar-se a passagem directa do normativo de Amesterdão para o texto a ser aprovado na próxima conferência intergovernamental.

Ao entrar em vigor em 1 de Fevereiro de 2003 — possibilitando, reconheça-se, a conclusão das negociações com os países candidatos e a sua adesão à União Europeia —, o Tratado de Nice fez uma chegada tardia, atendendo a que estava já em marcha, sob o impulso da Convenção, uma remodelação global e de muito maior fôlego — à qual, algo pomposamente, se tende a associar o termo “Constituição”.